Jorge San Miguel Lobeto
El Laboratorio de la Fundación Alternativas publica ¿Cómo son los lobbies en Europa?, un nuevo documento de su colección Zoom Político, elaborado por el experto Jorge San Miguel, quien justifica/defiende el funcionamiento de este sector, que ha crecido en paralelo a la construcción europea y que sigue oscurecido a ojos de los ciudadanos. Para Jorge San Miguel, el sector del lobby en Europa ha crecido en paralelo con la construcción europea. Actualmente el Registro de Transparencia de la Comisión y el Parlamento supera ya las 6.000 entradas, de las que cerca de un tercio son organizaciones ciudadanas. El debate se centra en si son necesarios para el normal funcionamiento de la UE o simplemente responden a intereses partidistas.
La actividad profesional del lobby sigue oscurecida por numerosos tabúes y malentendidos a ojos de los ciudadanos. En España, un país de política tradicionalmente opaca, donde la representación profesional de intereses ha estado poco organizada hasta fechas recientes, la tramitación de la Ley de Transparencia no parece haber servido para disipar sospechas en torno a la limpieza y equidad de los procesos políticos. Se tiende a mirar a la Unión Europea como modelo para posibles regulaciones pero, a la vez, como una «lobbycracia» lejana de las exigencias de una democracia verdadera. Esta visión ambigua de la política comunitaria se une al tradicional «déficit democrático», ahondado por la presente crisis política, y a la percepción de que las políticas nacionales vienen dictadas en mayor o menor medida desde los centros de poder europeos.
Un grupo de interés es cualquier actor organizado, de carácter privado, que busca influir en los procesos legislativos y políticos, generalmente por cauces informales. Esta definición amplia incluye tanto los intereses empresariales o profesionales como los laborales, las organizaciones de la sociedad civil (consumo, ecología, derechos civiles y humanos, género, cultura, etc) y otros intereses diversos, como los regionales o locales. La percepción popular, no sólo en España, asocia la palabra lobby únicamente con intereses primordialmente económicos. Dicha distinción no ilumina demasiado a la hora de estudiar un ecosistema de grupos de interés: la naturaleza última de los bienes que pretende conseguir cada organización a través de la acción en política puede variar, pero el objetivo en cuanto grupo de interés es siempre la influencia, y las herramientas, estrategias y cauces para alcanzarla son finitos y, en general, comunes a unas y otras organizaciones. Por otra parte, grupos de distinta naturaleza se encuentran con frecuencia al mismo lado de la línea en una batalla política concreta -por ejemplo, la industria automovilística alemana se alió con los ecologistas en la demanda de catalizadores obligatorios en Europa, dado que dichos fabricantes ya los incorporaban para el mercado americano y tenían ventaja sobre sus competidores-. Por todo ello, y dado el carácter fuertemente institucionalizado de la actividad de lobby en Bruselas, esta perspectiva amplia sobre los grupos de interés es la dominante en la Unión Europea y la que se promueve desde las propias instituciones.
Tanto los lobistas como las instituciones aceptan que la actividad de lobby genera beneficios para los funcionarios y representantes políticos, y no sólo para los intereses representados. En la medida en que los grupos de interés contribuyan a la elaboración de políticas, la gobernanza y la representación de sectores amplios de la población, su labor tendrá una influencia positiva sobre el conjunto de la sociedad. En un sistema pluralista ideal, unos intereses y otros se contraponen, compitiendo entre sí y generando un equilibrio.
La crítica fundamental a esta visión es que, en el mundo real, la gama de intereses representados es reducida, y está sesgada de manera decisiva hacia los intereses económicos y las clases superiores. No obstante, en las últimas décadas los intereses ciudadanos se han incorporado también a la competición política, empezando por las organizaciones de consumidores, siguiendo por los grupos ecologistas y llegando al panorama actual: en la UE, las organizaciones ciudadanas representan ya alrededor de un tercio de todos los grupos de interés. Esta ampliación de temas e intereses no acaba con los sesgos favorables hacia los grupos con mayor educación y renta, pero permite una representación más amplia y equitativa. Como veremos, la capacidad económica y organizativa sigue siendo decisiva a la hora de lograr acceso a las instituciones, pero el impacto legislativo está más repartido.
¿Cómo funciona el lobby en la Unión Europea?
Un actor que pretenda influir sobre las políticas a nivel europeo cuenta con varios cauces. Ante todo, puede tratar de influir a través de las instituciones principales de la UE: la Comisión, el Parlamento y el Consejo. Y, dado que el Consejo se compone de funcionarios de los gobiernos electos de cada país, puede tratar de hacer lobby en el nivel nacional para que el Consejo ejerza de «correa de transmisión» de los intereses predominantes en cada país.
La manera en que los lobistas operan no difiere por lo general del funcionamiento de otras modalidades de consultoría o agencias de relaciones públicas y comunicación, salvo por lo específico de los temas que tratan y el hecho de orientarse a lograr resultados políticos y no de mercado. En primer lugar, deben estar puntualmente informados del asunto sobre el que trabajan, ya se trate de sus aspectos técnicos y legales, o bien de cualquier desarrollo (posibles cambios legislativos o nuevas regulaciones, conformación de la agenda política y mediática, posición de otros actores) que le afecte potencialmente.
A partir de esta información, el lobista establece una posición y una estrategia para defender los intereses que representa o hacer avanzar su agenda en caso de un proceso legislativo abierto. Para ello, cuenta con un arsenal de herramientas y tácticas que incluyen los position papers, las respuestas a consultas de la Comisión, las reuniones con funcionarios, parlamentarios o miembros de las representaciones permanentes (así como con expertos y otros actores), la celebración «La gama de intereses representados es reducida, y está sesgada hacia los intereses económicos. No obstante, en las últimas décadas se han incorporado los grupos de interés ciudadanos, que representa ya alrededor de un tercio de todos los grupos de interés, lo que permite una representación más amplia y equitativa «de debates y eventos o el uso de los medios de comunicación para transmitir mensajes y tratar de inclinar la balanza de la opinión pública o de las élites.
La labor de influencia en Bruselas es tanto más efectiva cuanto más tempranamente se emprende. La acción en las primeras fases de formulación de una directiva o reglamento puede contribuir a «enmarcar» el enfoque de la legislación en un sentido favorable, y a que las aportaciones de los grupos de interés encuentren mejor acomodo en el texto, o incluso constituyan una proporción sustancial de él. Por el contrario, a medida que avanza el proceso se hace más costoso introducir cambios. Finalmente, la fase de implementación queda por lo general fuera del ecosistema de instituciones UE, al producirse en cada país miembro, donde incluso la Comisión tiene una limitada capacidad de vigilar y fiscalizar. El lobby en el nivel nacional al que nos referíamos más arriba se orienta a conseguir posiciones fuertes de las representaciones nacionales permanentes, y tiene por tanto un carácter más reactivo, por la capacidad del Consejo de bloquear la legislación.
jorge.sanmiguel@politikon.es / Politólogo y consultor político
